Nota di Nimby trentino

 

«Per combattere gli sprechi» i dipietristi stanno distribuendo ai sindaci del Trentino il libro «La Casta» che «sferza sprechi e privilegi del potere all’italiana». Per aver pienamente vissuto uno dei periodi più travagliati della storia di questa Repubblica, il ministro delle Infrastrutture Antonio Di Pietro è a conoscenza di come abbia operato quel privilegiato potere, tanto che alcuni giudici ne hanno indagato il grave scandalo delle manovre intorno all’Alta velocità ferroviaria.

Per conoscere il vasto ambito in cui Tangentopoli ha rinserrato le fila rinnovandosi e ritrovandosi, si riportano alcuni stralci del libro di Ferdinando Imposimato, Giuseppe Pisauro e Sandro Provvisionato «Corruzione ad alta velocità – Viaggio nel governo invisibile» edito da KOINè nuove edizioni, 1999.

 

Dall’introduzione: «La vicenda giudiziaria, nota giornalisticamente come «Mani pulite» o Tangentopoli, è certamente all’origine di un profondo sconvolgimento del nostro sistema politico e istituzionale, tanto da far ipotizzare che essa abbia determinato addirittura un evento rivoluzionario, nell’accezione che questo termine ha assunto nel mondo moderno a partire dalla Rivoluzione francese.

Non è questa certamente la sede per stabilire se tale connotazione risulti propria od impropria, certamente però quella vicenda è venuta ad assumere rilievo costitutivo di un immaginario, denotandolo di caratteri forti che rimandano ad un discrimine fra epoche diverse e contrapposte (fra una prima e una seconda Repubblica). Nonostante però tale valenza fondativa pochi sono gli scritti e le riflessioni organiche che diano compiutamente conto di quello che è realmente avvenuto, del come sia potuto avvenire, dei mezzi e delle tecniche usati per realizzare questo parto certamente cruento, dei personaggi (e dei loro percorsi personali e politici), che vi hanno partecipato con ruolo non secondario, dei riferimenti culturali e dei saperi che ne hanno fatto da sfondo, sorreggendone e guidandone l’azione.

E ciò è ancor più paradossale laddove si rifletta sulla circostanza che, trattandosi di una serie di indagini giudiziarie, esse non potevano prescindere da concetti, strumenti ed elaborazioni, proprie del diritto, certamente non ignote alla cultura plurisecolare del nostro paese.

Una molto parziale spiegazione di tale carenza potrebbe individuarsi nella caratteristica della nostra epoca, la virtualità mediatica dell’evento. La comunicazione, e quindi la parola pronunciata e scritta da giornali e televisioni, è l’evento, e la realtà, adeguandosi e modellandosi sulle parole, perde i suoi connotati fenomenologici per diventare materia malleabile che da meramente virtuale diviene effettuale, fino a determinare un capovolgimento nel reale. Ciò che era solo detto diviene realmente, senza necessità di mediazioni e riflessioni, neanche postume.

Insomma quasi una luciferina parodia dell’evangelo di Giovanni: se in principio era il Verbo, il Logos, da lui tutto discende, e da lui s’inizia la creazione.

Ma se l’apostolo mirava a rendere comprensibile il mistero dell’unicità del Figlio e del Padre a partire dalle opere anche miracolose per la salvezza dell’umanità, è seriamente dubitabile che i direttori dei nostri giornali e telegiornali abbiano di mira siffatto alto compito: più prosaicamente ci sembrano intenti a cucinare una pietanza utile da propinare all’opinione pubblica, per meglio servire vecchi e nuovi padroni, vecchi e nuovi interessi.

Altra spiegazione potrebbe risiedere, ma sempre ben coniugata e strettamente legata alla prima, nell’eterna  mistificazione dell’ideologia, che mescolando e miscelando una varietà di ingredienti, trasfigura la realtà facendola coincidere con desideri e aspettative, sì da convincerci d’essere protagonisti della costruzione di un mondo nuovo e migliore, possibilmente senza corruzione e corrotti, con buoni e cattivi ben in ordine al loro posto, e con un 7° Cavalleggeri sempre pronto ad arrivare al momento opportuno per rimettere le cose a posto.

Ovviamente non si tratta di operazioni di poco momento, e per essere efficaci necessitano di un’adeguata strumentazione e orchestrazione. La partitura e il compositore devono essere di rango, e il rango più appropriato per chi forgia un mondo nuovo è, necessariamente, quello dell’Eroe: personaggio eponimo d’intemerata virtù e di doti sovrumane che forgia la materia a sua immagine e somiglianza, sconvolge il corso della storia, uccide e mette in fuga le bestie, consegna ai posteri una nuova Era.

Così, immancabilmente, è stato per la nostra «rivoluzione», e così si è dovuto costruire l’eroe.

La scelta, oculatamente compiuta, è caduta sul dott. Antonio Di Pietro che, fra tutti i protagonisti e comprimari affacciatisi sulla scena di «Tangentopoli», rappresentava una vera silloge dell’italico carattere: origini contadine, nostrana incarnazione dell’americano «self made man» (emigrante, poliziotto, magistrato, consulente, opinionista, scrittore, professore, ministro, senatore), un pizzico di fascino che ogni «perseguitato» ingenera, un eloquio comprensibile ai più e soprattutto al livello dei più, un piglio da guascone che non teme nessuno e le canta chiare a chiunque.

Con questo libro si è cercato di compiere un primo, necessario passo per cominciare a comprendere quello che è realmente accaduto con, dentro e accanto alle vicende dell’indagine che ha sconvolto gli equilibri politici che da decenni presiedevano alla vita pubblica italiana. Si affronta così, di petto, il ruolo del nostro «eroe», entrando nel merito della sua attività e svelandone fatti e retroscena personali che ne connotano la dimensione morale, al di là delle sentenze di non luogo a procedere dell’autorità giudiziaria.

Ma non soltanto di costui si parla. Il sistema che ruota attorno a siffatto Sole è composto da pianeti di tutto rispetto: da imprenditori di primo piano a leader politici nazionali e locali, da banchieri a giornalisti di grido, passando per personaggi del sottobosco professionale a veri e propri faccendieri. Con una caratteristica comune, un marchio indelebile: sono tutti espressione della cosiddetta prima Repubblica.

Come in un romanzo avvincente, il dott. Di Pietro si districa fra avvenimenti di bassissimo profilo, furbescamente elabora e perfeziona tecniche inquisitoriali altamente selettive di fatti e personaggi, gestite per rendere malleabile la materia processuale, per elargire vie di fuga agli amici, nel mentre si costruiscono impraticabili cunicoli ciechi per gli avversari, al suo dire e contemporaneamente negare, al suo offrirsi a tutti pur di assicurarsi un ruolo di prestigio nazionale, al non aver mai voluto dire con chiarezza i motivi delle sue dimissioni dalla magistratura, al suo amichevole conversare con inquisiti che diventano amici (soprattutto se gli possono garantire una «immagine» sui media), al ritrovarsi politicamente organico a leader di governo che, nel passato, erano stati bistrattati da indagati.»

 

Riportiamo altri importanti spunti sull’architettura finanziaria verso il perfezionamento di Tangentopoli con il quarto capitolo del libro di Ivan Cicconi «Le grandi opere del Cavaliere» che, per gentile concessione dell’autore, riportiamo assieme alla premessa di Marco Travaglio:

«… la favola delle grandi opere con tutto il suo corollario di faccendieri impresentabili ma sempre a galla e di affari sporchi passati, presenti e futuri… è la naturale prosecuzione di La Storia del futuro di Tangentopoli.». Dello stesso tenore la chiusa di Cicconi: «Con i nuovi «istituti» del «general contractor» e del «project-financing» i riti tangentizi oggi possono essere celebrati come e più di ieri e pure con meno rischi.»

Se i dipietristi vogliono che «gli amministratori comprendano che nella gestione dei bilanci comunali non devono entrare interessi personali o logiche da clan», dovrebbero ugualmente adoperarsi per far sapere che i passati e futuri disastri dell’architettura finanziaria del Tav sono tra i peggiori attacchi alla democrazia della storia repubblicana. Che il ministro Di Pietro conosce come pochi.

Vedi anche La storia dell'Alta velocità.

 

Corruzione ad Alta velocità
Viaggio nel governo invisibile
KOINé nuove edizioni, novembre 1999

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V. La madre di tutte le tangenti
Un manager che non ci sta

 

Il lettore, giunto a questo punto della narrazione, ci perdonerà una piccola ma illuminate digressione. Si tratta di una testimonianza raccolta dalla Procura di Perugia. A parlare è un uomo che per lungo tempo è stato molto vicino a Lorenzo Necci, un suo stretto collaboratore che,  quando capisce in che verminaio di corruzione è finito, alza le braccia, si arrende e se ne va. Uno dei pochi dirigenti, per non dire l’unico, che ad un certo punto si è rifiutato di reggere il sacco ai predatori. A lui abbiamo già accennato. Si chiama Salvatore Portaluri. È entrato nel gruppo Eni nel 1960, cominciando a lavorare per conto dell’Agip, società di cui nel 1981 diventa amministratore delegato, restando in carica per dieci anni. Nel 1991 Portaluri viene chiamato ad occuparsi della nascente Tav, la società che dovrà curare la progettazione e la costruzione delle nuove linee ferroviarie ad Alta velocità. Appena arrivato in Tav, Portaluri si accorge che ai vertici della società la lotta di potere è alle stelle. Decide allora di tornare all’Agip, dopo aver scritto un’infuocata lettera a Necci, già amministratore delegato di Fs. Rassicurato da Necci, circa i suoi effettivi poteri, il primo ottobre 1991 Portaluri accetta l’incarico di presidente della Tav. Dopo due anni di gestione faticosa e contrastata, il 9 settembre 1993 ecco le sue dimissioni. Portaluri lascia l’incarico di presidente, pur rimanendo nel consiglio di amministrazione fino al 1994. Ma, arrivati a questo punto, lasciamo parlare lui:

 

Portaluri: «Nel dicembre del 1994 sono stato nominato presidente della Federcredit spa che è una controllata delle Fs. Nel marzo del 1997, nonostante la scadenza fosse prevista nel 1998, mi sono dimesso dagli incarichi e attualmente non ho alcun incarico».

Domanda: «A quando risale la sua conoscenza con Lorenzo Necci?».

Portaluri: «La conoscenza con Necci risale al 1982 o 1983. Eravamo entrambi in Eni con incarichi equipollenti. Lui è passato alle Fs nel 1989 con incarico di commissario straordinario ed è stato anche lui a spingermi ad accettare la nomina a presidente della Tav».

Domanda: «Ci vuole fornire chiarimenti in merito alla riservata personale da lei inviata all’amministratore delegato di Tav in data 21 agosto 1993 che le mostriamo? Ci vuole chiarire i motivi che portarono alle sue “dimissioni volontarie” dall’incarico di presidente della Tav?».

Portaluri: «La lettera fu da me redatta dopo che l’avv. Necci mi aveva chiesto espressamente di dimettermi dalla carica di presidente, sollecitato a suo dire dalle banche e dal Governo. Pertanto la lettera indirizzata ad Incalza (amministratore delegato di Tav) voleva essere un testimone morale per la futura gestione della Tav. Devo premettere che la richiesta delle mie dimissioni era stata preceduta da diverse lamentele giunte a Necci dai rappresentanti dei principali azionisti privati. Infatti le banche volevano avere dei ruoli maggiori, quali ad esempio effettuare consulenze finanziarie o finanziamenti specifici, anche in forza dell’accordo tra le banche leader e le Fs del 1° agosto 1991. Per le mie dimissioni Necci mi disse che era intenzione del Governo che lui assumesse la direzione di Tav, ciò in realtà non avvenne in quanto Necci cedette tutti i suoi poteri all’amministrazione delegato di Tav Ercole Incalza».

Domanda: «Perché avrebbe dovuto dare consulenze alle banche?»

Portaluri: «Quando parlo nella lettera di banche leader, mi riferisco a Mediobanca, Imi, Banca di Roma e Crediop (ora San Paolo di Torino) che erano i principali azionisti privati. Volevano avere le consulenze generali del Credit Lyonnaise, il cui contratto era stato da me cessato con risoluzione anticipata».

Domanda: «Quali erano gli inquisiti e arrestati di “mani pulite” che continuavano ad essere protagonisti del progetto Alta velocità?».

Portaluri: «Ricordo indicativamente Nobili, presidente dell’Iri; Cagliari, presidente dell’Eni; Mattioli, direttore finanziario della Fiat; Maraini, presidente dell’Italferr; Maddaloni della Tpl. Mentre per le restanti 38 società consorziate, 34 avevano problemi di giustizia, non sono in grado di indicare nominativi».

Domanda: «Perché, per la realizzazione del progetto Alta velocità, riteneva essenziale che Tav ottenesse la concessione diretta dal ministero?».

Portaluri: «La concessione allora era Stato-Fs. Se non vi fosse stata la concessione diretta Stato-Tav, la sub concessione Fs-Tav era estremamente a rischio, perché dipendeva dalle decisioni del consiglio di amministrazione Fs e non dallo Stato italiano; mancava, quindi, la certezza del rapporto Stato-Tav».

Domanda: «Perché, secondo lei, era importante che Tav annullasse i contratti con Italferr e quest’ultima con i suoi consorzi di ingegneria?».

Portaluri: «Perché il presidente operativo di Italferr (Emilio Maraini) era stato arrestato due volte e non poteva stare certamente nell’organo di controllo delle attività tecniche che spettava a Italferr, la quale a sua volta si avvaleva di società di ingegneria come Tpl, Ctip, Techint, Foster Wheeller».

Domanda: «Lei riteneva anche che dovessero essere annullati i contratti con i general contractor?».

Portaluri: «Sì, in quanto le valutazioni delle componenti del prezzo contrattuale erano state fatte in contraddittorio tra i general contractor (Iri, Eni e Fiat più Lodigiani), Italferr e le società di ingegneria. Il tasso di credibilità esterna era diventato estremamente basso».

Domanda: «A suo avviso, Tav avrebbe dovuto rilevare dai general contractor i progetti esecutivi?».

Portaluri: «Quella era una facoltà contrattuale che aveva Tav per estromettere le società senza maggiori danni e riproporre gare d’appalto».

Domanda: «E quindi Tav avrebbe dovuto indire delle gare internazionali?».

Portaluri: «Certamente. Questo quantomeno allo scopo di creare una concorrenza con le ditte italiane che avrebbe portato dei risparmi che io stimavo attorno al 10-15%».

Domanda: «L’avv. Necci ha riferito che lei “nel periodo di presidenza era entrato in contrasto sia con Mediobanca, sia con altre banche del consorzio. È vero questo? Vuole spiegare i motivi e specificare le banche con le quali era in contrasto?».

Portaluri: «Confermo le ostilità di Mediobanca nei miei confronti e al riguardo fornisco copia di una missiva personale inviata al rappresentante di Mediobanca. Quest’ultima riteneva che io fossi determinato a dare alle banche estere (un consorzio europeo, un consorzio americano e uno giapponese) i tre quarti dei finanziamenti dell’intero progetto Alta velocità».

Domanda: «Ci vuole chiarire il ruolo svolto dall’ing. Mario Maddaloni della Tpl nel progetto Alta velocità? Per quale motivo vi fu una così attiva partecipazione al progetto Alta velocità da parte di questi soggetti?».

Portaluri: «Nell’attribuzione da parte di Fs-Italferr ai quattro consorzi di ingegneria, la Tpl risultava con evidenza la società che aveva più compiti, più lavoro e quindi maggiore influenza sul progetto Alta velocità. Tali contratti erano stati assegnati alla Tpl, a firma dell’ing. Ercole Incalza, delegata dal consiglio di amministrazione, anteriormente alla mia operatività in Tav. Con Mario Maddaloni i rapporti venivano tenuti dall’ing. Incalza. Da parte mia non ho mai apprezzato l’atteggiamento ammiccante tenuto da Maddaloni il quale, tra l’altro, aveva esercitato enormi pressioni per l’assunzione dell’ing. Savini Nicci, attuale direttore generale di Tav».

 

Una tangentopoli ad Alta velocità

 

Ai magistrati, Salvatore Portaluri consegna anche una sua voluminosa memoria, quasi un libro che potrebbe intitolarsi «La vera storia di Tangentopoli 2». Ne pubblichiamo brani che ricostruiscono l’origine dell’affare dell’Alta velocità.

 

«Per la realizzazione e la gestione delle infrastrutture per il Treno ad Alta velocità, le Fs avevano costituito nel 1984 un’apposita società, la Italferr Sis Tav S.p.A., con capitale interamente sottoscritto dall’Ente Ferrovie dello Stato. […] Dopo circa quattro anni la SisTav-Italferr era già a buon punto con il progetto della Grande Opera. […] Nacquero diversi consorzi di imprese pronti ad offrire la loro collaborazione e ad assumere incarichi: il consorzio Sfiav (Sistema Ferroviario Italiano ad Alta velocità) nasce il 24 luglio 1986; il Corav (Consorzio Opere Ferroviarie ad Alta velocità) il 24 giugno 1987; il Feicav (Ferrovie Italiane Consorzio Alta velocità) l’8 ottobre 1986; il Cofalve (Consorzio Ferrovie Alta velocità) il 26 novembre 1986.

La prospettiva a breve termine, entro la fine degli anni Ottanta, per l’avvio della Grande Opera era stata delineata dal ministro Signorile; a tal fine aveva predisposto anche lo strumento per affidare gli appalti attraverso gare riservate ad imprese italiane prima della mitica scadenza europea del 1992. Nel 1987 venne infatti approvata la legge n. 80 che consentiva di derogare dalle norme europee e di affidare alle imprese i lavori, attraverso lo strumento della concessione di progettazione e costruzione, già ampiamente sperimentato nella ricostruzione della Campania (nel dopo terremoto del 1980).

Lo scandalo delle “lenzuola d’oro” e quelli che seguirono con Rocco Trame, De Meo e altri, travolsero Ludovico Ligato e Claudio Signorile prima che potessero avviare, per loro e per i numerosissimi cortigiani che si erano fatti avanti, i cantieri per il treno superveloce.

A sostituire Ligato viene chiamato un commissario straordinario, Mario Schimberni, che definisce il progetto per l’Alta velocità “un motore da fuoriserie montato su un’utilitaria”.

[…] Nel 1989 nasce il famoso CAF, il patto Craxi-Andreotti-Forlani. Andreotti, dopo qualche anno di letargo, ritorna alla grande e assume la carica di presidente del consiglio e con lui nella compagine governativa c’è un andreottiano di ferro: Paolo Cirino Pomicino. Con il CAF nel 1989 e il nuovo governo Andreotti, Paolo Cirino Pomicino conquista finalmente la poltrona di ministro del Bilancio. Ci rimarrà tre anni, ma saranno talmente intensi che, grazie a lui, l’Alta velocità potrà decollare. Alle Ferrovie nel frattempo era arrivato Lorenzo Necci.

Già nella primavera del 1991 era tutto pronto; il percorso ipotizzato da Signorile e Ligato venne completamente rivoluzionato. Un affare di quelle dimensioni aveva bisogno di molte coperture, di vasti e diffusi consensi, non poteva scontentare nessuno. Alla sua costruzione dovevano concorrere tutti, o meglio tutti dovevano partecipare alla spartizione delle risorse necessarie alla sua realizzazione (…) tutti i protagonisti di Tangentopoli dovevano essere cooptati per dare una spinta decisiva e garantire le prospettive anche dopo il terremoto di “mani pulite” che già si preannunciava.

Pomicino e Necci nell’estate del 1991 erano già pronti a lanciare la loro offensiva. Era stata preparata con cura e impegno eccezionali, nulla era stato lasciato al caso: incontri e accordi con decine di banche; con i tre maggiori gruppi italiani Fiat, Iri ed Eni; con le maggiori imprese italiane delle costruzioni; con quelle dell’armamento ferroviario e altre ancora per tutte le opere connesse con la realizzazione della Grande Opera.

Finalmente Necci può dare il via alla grande cerimonia, più volte rinviata nelle settimane precedenti. Nonostante il caldo e la disattenzione, il 7 agosto 1991 la Grande Opera viene presentata alla stampa e al Paese, in pompa magna.

Le novità sono rilevanti, prima fra tutte la nuova società della complessa architettura: la Tav spa che inspiegabilmente si sostituisce e (al tempo stesso) si aggiunge alla Sitav-Italferr spa e viene collocata al centro della grande operazione.

L’autorizzazione alla costruzione di questa società era stata sancita con un decreto legge il 24 gennaio 1991, convertito nella legge n. 98 il 25 marzo 1991. Prima ancora dell’approvazione della legge, l’Ente Ferrovie dello Stato, il 19 marzo 1991, ne approva lo statuto. Tutti i passaggi sono straordinariamente rapidi e già il 19 luglio il Grande Manovratore (Lorenzo Necci) è davanti al notaio Paolo Castellini, in via Tomacelli 132, a Roma e con lui ci sono i rappresentanti di 21 banche.

Sull’assetto societario della Tav – prosegue Portaluri – si costruisce la prima grande bugia, quella della sua maggioranza privata, sbandierata per anni. Non solo gran parte delle banche erano istituti di diritto pubblico, tanto che le banche private non arrivavano al 10% del capitale, ma addirittura il Grande Manovratore aveva la maggioranza assoluta del capitale sociale. Le Fs avevano infatti il 45%, mentre un altro 5,5% era posseduto dalla banca delle Ferrovie, la Banca nazionale delle Comunicazioni.

Su questa bugia si costruì la “legittimità” delle trattative private con i general contractor incaricati della costruzione delle infrastrutture. Il progetto presentato ai primi di marzo del 1991 conteneva anche una precisa definizione di costi sui quali, si disse, i consorzi chiamati a realizzare le infrastrutture a terra si impegnano con contratti a “prezzo chiuso”: sono, si disse, 26.080 miliardi (una bugia che di anno in anno diventerà sempre più grande fino ad assumere dimensioni spaventose).

Che la Tav spa fosse una società di diritto privato era un dato di fatto e non una bugia, non era invece vero che la maggioranza del capitale fosse privato, anzi era decisamente il contrario. Anche il finanziamento privato del 60% era una mezza verità, sostenuta dal fatto che lo Stato garantiva il finanziamento del 40% in conto capitale, mentre il 60% doveva essere ricercato sul mercato dei capitali con prestiti che ovviamente dovevano essere restituiti con interessi di mercato; poco importava, anzi, bastava tenere riservato il fatto che gli interessi, fino alla realizzazione dell’opera, dovevano essere pagati dallo Stato, così come la restituzione dei prestiti doveva essere garantita dalle stesse Fs e dallo Stato.

Nel 1991 esisteva un terzo scoglio, quello del contratto con cui le Fs avrebbero dovuto affidare i lavori alla Tav spa. E, soprattutto, i sub-contratti con i quali la Tav spa doveva affidare gli stessi a Fiat, Iri ed Eni e i sub-sub-contratti per l’affidamento degli stessi lavori ad altre sette consorzi per la costruzione delle infrastrutture. Anche su questo punto le direttive europee avevano fatto piena chiarezza: la concessione di sola costruzione è un appalto a tutti gli effetti e come tale doveva essere affidato. Tornò buono, in questo caso, il vecchio percorso del ministro Signorile: la legge n. 80 del 1987 per l’affidamento di opere sopra i 20 miliardi con il contratto di “concessione di sola costruzione”. La sua durata era limitata a soli tre anni, ma già nel novembre del 1990 il Parlamento, su proposta di Prandini e Pomicino, aveva, con voto unanime, approvato la proroga di un anno di questa norma, sulla quale la Corte Europea si espresse con una severa condanna.

Nel rapporto fra la Tav e i general contractor si sceglie la “concessione di progettazione e costruzione” e i concessionari dunque vengono garantiti da un contratto coperto al cento per cento: lo stesso tipo di rapporto viene scelto per l’affidamento delle attività ai consorzi di imprese.

Più problematica era la scelta della relazione contrattuale tra le Fs e la Tav. Il genio del ministro del Bilancio aiuta il Grande Manovratore con una nuova invenzione. Dovendo le Fs apparentemente finanziare solo il 40% delle opere, l’unica forma contrattuale possibile era la “concessione di gestione”: le entrate derivanti dalla gestione del treno superveloce avrebbero dovuto garantire alla Tav il recupero del 60% delle risorse non coperte direttamente dallo Stato. I conti però parlavano troppo chiaro: anche nelle migliori ipotesi possibili, per il privato che avesse deciso di finanziare il 60% dell’opera, ci sarebbero voluti almeno 350 anni per recuperare l’investimento.

Si inventò dunque un contratto con un titolo che era una novità assoluta: la “concessione per lo sfruttamento economico”. L’invenzione dello “sfruttamento economico” in concessione era talmente assurda che gli stessi general contractor, nonostante i loro contraenti fossero garantiti al cento per cento, avevano dei dubbi sulla possibilità che questa potesse reggere.

La prima scadenza, infatti, era il 19 luglio 1991: entro tale data andavano costituiti i consorzi di imprese incaricati della realizzazione dei lavori per le infrastrutture a terra. La scadenza viene rispettata dall’Eni che, pur defilandosi e non firmando mai alcun contratto, invita una società controllata, la Snamprogetti, a costituire due consorzi di imprese, il Cepav uno, per realizzare la Milano-Bologna e il Cepav Due, per la Milano-Verona. Insieme alla Snam, nei consorzi ci sono altre nove imprese di altrettanti gruppi imprenditoriali. Anche le banche e le Ferrovie si attengono agli accordi e lo stesso giorno costituiscono la Tav spa. Qualche giorno dopo, ma solo per motivi tecnici, e comunque il giorno prima della grande cerimonia di presentazione, il 6 agosto, l’Iri coinvolge nell’affare una società controllata, l’Iritecna, con la costruzione di altri due consorzi: l’Iricav uno per la tratta Roma-Napoli e l’Iricav Due per la Verona-Venezia. Nei due consorzi vengono cooptate altre otto imprese di altrettanti gruppi  imprenditoriali.

La Fiat, solo dopo aver avuto la certezza di una copertura totale del pagamento dei lavori, autorizza la controllata Cogefar Impresit a costituire i due consorzi Cavtomi e Cavet (uno per la Torino-Milano e l’altro per la Bologna-Firenze, entrambi nati il 29 ottobre), ma solo dopo essersi ulteriormente garantita, firmando prima un contratto, il 15 settembre, con Tav spa.

Tutti i gruppi imprenditoriali di Tangentopoli erano stati accontentati, eppure vi erano ancora dei problemi, ma anche questi vengono risolti con la costituzione dell’ultimo consorzio, per la tratta più incerta, il Cociv per la Genova-Milano. Un consorzio anomalo, senza una capogruppo, anche se fra le sei imprese che lo costituiscono, il 3 dicembre 1991, i due gruppi più rappresentati sono quelli del cavaliere Salvatore Ligresti con la Grassetto e il gruppo Montedison-Ferruzzi con la Cambogi.

Per ogni consorzio, al quale è affidata la progettazione e la costruzione delle opere, viene scelta una società di progettazione, altre quattro società di ingegneria che si aggiungono alle altre quattro già al lavoro da cinque anni con SisTav Italferr.

Ancora prima di aprire un cantiere – i primi partiranno solo dopo cinque anni – la Grande Opera aveva coinvolto e mobilitato un esercito di interessi: decine di banche, tutti i maggiori gruppi imprenditoriali e tutte le maggiori società di progettazione, con centinaia di relazioni economiche, commerciali e di pubbliche relazioni. A questi si aggiungono i nuovi consigli di amministrazione della Tav e dei consorzi nei quali sono cooptati un centinaio di persone pronte per la mobilitazione generale.

Alla fine di dicembre 1991 si firmano i contratti fra Tav e consorzi; sono accordi di massima su progetti ancora di larga massima, ma gli impegni vengono comunque assunti e, comunque vada, portano a casa qualche centinaio di miliardi subito ciascuno. Una cosa è certa: la Tav spa paga il 100% dei costi previsti nei contratti, nessun rischio è a carico degli imprenditori.

Eni e Iri, dopo la copertura offerta nella cerimonia di agosto, non firmano alcun contratto né con Tav, né con Fs. Solo la Fiat firma il contratto di concessione di progettazione e costruzione con Tav e a sua volta subaffida la progettazione a Fiat Engineering e la costruzione ai due consorzi con capogruppo la Cogefar Impresit (qualche anno dopo sostituita dalla mega impresa-conglomerato Impregilo).

Nella primavera del 1992 il capolavoro era fatto e l’avventura pronta a decollare, ma dopo qualche settimana esplode il terremoto di “mani pulite”. L’esercito era comunque in moto e anche se ripetutamente bombardato, il Grande Manovratore continua la sua opera, con più attenzione e riservatezza. Il problema in quel momento era l’accordo di programma tra il Governo e le Ferrovie dello Stato da un lato e la definizione dei costi effettivi delle tratte con i consorzi di imprese dall’altro.

Due erano gli obiettivi del 1992: il primo, quello più importante, l’inserimento nella finanziaria del 1993 di 9 mila miliardi; il secondo, il perfezionamento dei contratti entro la scadenza europea del 31 dicembre 1992. Portare a casa questi due risultati in un anno di fuoco come il 1992 non fu una cosa facile.

Il Parlamento fu sciolto e per il 5 aprile furono convocate le lezioni anticipate. Mario Chiesa era già stato arrestato, ma non aveva ancora raccontato tutto. La formazione del Governo slitta addirittura alla fine di giugno, dopo l’altrettanto faticosa elezione del Presidente della Repubblica. Il terremoto di Mani Pulite raggiunge la scala più alta, mentre la Mafia scatena la sua offensiva con l’assassinio del giudice Falcone.

Nel progetto di Finanziaria per il 1993, l’accordo di programma proposto viene sostanzialmente accolto. Ci cono anche i 9 mila miliardi per l’Alta velocità. Il disvelamento di Tangentopoli però aveva determinato una forte attenzione e sensibilità fra i parlamentari. Proprio su questo punto della Finanziaria, esponenti di tutti i partiti sparano a zero, compresi esponenti di primo piano del partito di maggioranza che, ancora per poco, era la Democrazia cristiana. Proprio in quel periodo Luigi Preti sferra la sua offensiva, scrivendo lettere di fuoco ai ministri e ai responsabili economici dei partiti, contro la Tav e il consigliere delegato delle Fs.

A qualche giorno dalla scadenza europea della fine del 1992 i contratti non erano ancora stati aggiornati: alla fine di dicembre succede di tutto, ma se ne saprà qualcosa solo alla fine del gennaio del ’93, pur con alcuni punti oscuri che fu difficile ricostruire e che potevano essere solo intuiti. Le cronache, comunque, così raccontano la storia dei giorni tra il Natale e il Capodanno del 1992: “Con gli ultimi dati sui posti di lavoro a rischio che hanno spinto ministri, sindacati, imprese, e politici a richiedere a gran voce investimenti pubblici per far ripartire l’economia e l’occupazione, la partenza del piano dell’Alta velocità sembra essere stata un esempio di tempismo decisionale. Ma è forse più opportuno parlare di una fortunata coincidenza. Se i tre ministri del Tesoro, del Bilancio e dei Trasporti, Barucci, Reviglio e Tesini, hanno sacrificato le vacanze di Natale per riunirsi il 29 dicembre a deliberare l’ok, non è stato perché avessero previsto il richiamo del Presidente della Repubblica sul nodo occupazionale, ma perché quella decisione non poteva spettare davvero e neanche un giorno di più. Mancavano due giorni al Capodanno e dal primo gennaio sarebbero entrate in vigore le norme Cee sugli appalti pubblici. Se il Governo non avesse preso decisioni, c’era il rischio che tutta l’Alta velocità italiana finisse assegnata a gara internazionale. Perché si arrivasse ad una forma premevano le Fs, premeva la Tav (…), premevano infine le imprese di costruzione alle quali il giudice Di Pietro deve ormai apparire nelle vesti di Attila l’Unno. E più ci si avvinca al termine ultimo e più sembrava rafforzarsi lo schieramento degli oppositori dei treni da 300 all’ora. Prima erano solo i Verdi e qualche voce isolata tra i “cartesiani” delle politiche di bilancio come Nino Andreatta. Poi, poco a poco, il carro degli oppositori ha preso a riempirsi di gente. L’ultimo esempio è quello delle mozioni parlamentari, che propongono di rimettere in discussione, più o meno radicalmente, tutto il discorso dell’Alta velocità e che hanno trovato sostenitori un po’ in tutti i partiti”.

Lorenzo Necci non trascurò nemmeno di scegliere accuratamente il capo della società incaricata dell’Alta Vigilanza sui progetti e sui lavori. Anche in questo caso le cronache dell’epoca testimoniano della lungimiranza del Grande Manovratore: “Quanto al numero uno dell’Italferr, Emilio Mariani, è stato arrestato nei mesi scorsi per mani pulite e, stando ai verbali pubblicati, avrebbe confessato che quando era amministratore delegato all’Ansaldo Trasporti, pagava regolarmente tangenti sulle commesse ferroviarie. Adesso è tornato regolarmente al suo posto di combattimento. L’Italferr è la società incaricata su tutta l’operazione. Con garanzia dello Stato”.

 

Questa la ricostruzione che Salvatore Portaluri fa degli albori dello scandalo dell’Alta velocità. Si tratta di un documento di eccezionale valore, in primo luogo perché proviene dall’interno della Tav, scritto da chi di quell’imbroglio colossale conosceva tutti i meccanismi. Da chi preferisce rinunciare ad una carica molto importante – quella di presidente di Tav spa – per non rendersi complice di una grande truffa ai danni della collettività. Portaluri pretendeva, niente di meno, che annullare i contratti irregolari con soggetti come l’Iri, l’Eni e la Fiat perché i prezzi erano stati stabiliti in una situazione di conflitto di interessi. Tutti i soggetti – la cosa è lampante – avevano un solo interesse: elevare i prezzi a proprio vantaggio. Portaluri voleva inoltre che fossero indette delle gare internazionali allo scopo di abbattere i costi del 10-15 per cento. Nel sistema in cui agiva, Portaluri era solo un illuso e un velleitario. Le sue richieste non furono neppure prese in considerazione. Preferì dimettersi.

Ferdinando Imposimato, Giuseppe Pisauro, Sandro Provvisionato

 

Le grandi opere del Cavaliere

KOINé nuove edizioni, novembre 2004
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Prefazione

 

Se c’è un sistema per combattere il regime che da tre anni ammorba l’Italia a colpi di menzogne e vergogne, è quello adottato da Ivan Cicconi: rispondere punto per punto alla disinformatija, con competenza e chiarezza. Non è facile spiegare ai non addetti ai lavori la truffa spaventosa che si cela dietro a parole altisonanti, ovviamente in inglese, come «project financing» e «general contractor». Ivan Cicconi, pur essendo un tecnico, ci riesce meglio di tanti giornalisti che hanno preso per buona la tragica favola delle «grandi opere» con tutto il suo corollario di faccendieri impresentabili ma sempre a galla e di  affari sporchi passati, presenti e futuri. In fondo, questo libro è la naturale prosecuzione di La Storia del futuro di Tangentopoli.

Basterebbe, per rendere l’idea della posta in gioco, mettere insieme i nomi dei vari Cirino Pomicino, Lorenzo Necci,  Francesco De Lorenzo, Franco Carraro, Ercole Incalza e Pietro Lunardi, protagonisti del «modello Tav» che tanti guasti ha già  inferto all’ambiente, alla moralità pubblica, alla vita umana e alle casse dello Stato italiano, e che invece di essere maledetto viene copiato pari pari per le opere pubbliche dei prossimi dieci  o vent’anni. Opere mille volte annunciate e quasi mai partite, ma finora servite per far girare quattrini, in gran parte inutili, in faraonici progetti e studi di fattibilità che - si spera – mai vedranno la luce. Uno per tutti: il Ponte sullo Stretto di Messina, icona vivente di una classe dirigente rapace e cialtrona  (e non parliamo soltanto della cosiddetta «destra»: il libro è pieno di «progressisti» abbacinati dalle grandi opere all’italiana, non si sa se per insipienza o per qualcosa di peggio: dalla vecchia «sinistra ferroviaria» ai nuovi geni della «Calce e Martello»).

Gli anelli della catena che dalla Tav conduce al Ponte della demenza, passando per autostrade, viadotti, trafori, ferrovie,  «sistemi integrati» e altre amenità, i lettori li troveranno addentrandosi nei vari capitoli del libro. Ciò che colpisce, nell’insieme, è una constatazione: non è vero che Tangentopoli sia passata invano. Non è vero che l’Italia non abbia fatto tesoro degli scandali di corruzione e malgoverno scoperchiati da Mani Pulite. Anzi, ne ha fatto tesoro eccome. Ma alla rovescia. Anziché corazzarsi con leggi moderne e regolamenti efficaci per impedire il ripetersi di quelle malversazioni e per aiutare i «custodi» (dalla pubblica amministrazione alla magistratura) a stroncarli sul nascere e a punirli severamente, le nostre classi dirigenti (anzi, digerenti) hanno fatto l’esatto opposto: hanno  reso più facile il riprodursi di Tangentopoli e più difficile scoprirla e punirla. L’hanno minuziosamente studiata per trovare il modo di rimetterla in piedi con la certezza di farla franca. E ci sono riusciti: la corruzione continua come prima e più di prima, ma le indagini della magistratura, pur colpendo questo o quell’episodio di marciume, faticano ad estendersi all’intero sistema, come nel 1992-’93. E questo perché sono scomparse le figure tipiche che consentono di configurare un reato: con una serie di giochi di prestigio, si elimina il pubblico ufficiale privatizzando il rapporto fra appaltante e appaltatore, e si riesce addirittura a nascondere sotto il tappeto del bilancio dello Stato la montagna di debiti che il nuovo sistema produrrà, anzi sta già producendo. Li vedremo riaffiorare fra qualche anno, quando sarà troppo tardi e ai cittadini non resterà che metter mano al portafogli per evitare la bancarotta dello Stato: allora la crisi modello Argentina dell’Italia del ‘92, quando il governo Amato col cappello in mano rastrellò 90 mila miliardi di tasse più il 7 per mille su ciascun conto in banca più i frutti della svalutazione della lira, il tutto a spese dei contribuenti, ci sembrerà Disneyland. Questo governo, col «project financing», ha semplicemente aggiornato il vecchio sistema del socializzare le perdite e privatizzare gli utili: fa debiti a «babbo morto», tanto a ripianarli provvederà chi verrà dopo. Coi soldi nostri, s’intende. Il buco - secondo i calcoli di Cicconi - è già oggi di decine di miliardi di euro, ma, grazie all’abilità dei nostri ministri-illusionisti, non si vede. Ancora.

Il sistema anti Mani Pulite e pro Tangentopoli è perfetto: pubblico per i rischi e i quattrini, privato per i profitti. Un sistema che istituzionalizza e legalizza i fondamenti della corruzione. Taglia le mani a ogni controllo, amministrativo e giudiziario, favorendo le grandi imprese e le grandi mafie che potranno subappaltare tutto a trattativa privata, con una stretta di mano fra quattro mura, senza alcun controllo. Fa lievitare i tempi e i costi. Non stimola gli investimenti privati, anzi consente l’uso privato di risorse pubbliche, compreso il patrimonio ambientale e culturale. E infine, con un colpo di bacchetta magica, fa sparire enormi debiti che il governo sta accumulando, nascondendoli per un po’ sui bilanci delle «Italia Spa» (che possono farsi prestare quanti quattrini vogliono dalle banche, tanto garantisce lo Stato). Ricompariranno a fine lavori. Roba da 1.500-2.300 milioni di euro all’anno. In lire, dai 3 ai 5 mila miliardi di nuove tasse che dovremo pagare, grazie alla bomba a orologeria lasciata lì a ticchettare dal governo Berlusconi. Quello che aveva vinto le elezioni promettendo «meno tasse per tutti».

Se qualcuno si azzardasse a ripetere una simile condotta in un’azienda privata, verrebbe ricoverato su due piedi in una clinica  psichiatrica e subito dopo interdetto dai suoi stessi soci per impedirgli di fare altri danni. Ci vorrebbe un Cicconi armato dei suoi dati, negli studi di Porta a Porta, quando Berlusconi e Lunardi armati di pennarello scorrazzano sulla cartina geografica disegnando e declamando opere mirabolanti (anche un misterioso prolungamento della Transiberiana), manco fossero sul tavolo del Monopoli. Ci vorrebbe Cicconi per documentare, dati alla mano, che per le grandi opere (comprese quelle utili, e Dio sa quante sono) non c’è una lira. Per raccontare lo scandaloso conflitto d’interessi di Lunardi e delle aziende di famiglia, ora intestate a parenti vari. Per dimostrare che questo sistema farà lievitare vieppiù i costi e allungherà i tempi già biblici dei lavori. Ma, a Porta a Porta, Cicconi non c’è. C’è Bruno Vespa con le sue comparse, che fanno sì con la testa. E, dall’altra parte dello schermo, ci sono milioni di persone che si bevono tutto come oro colato. Così, quando Lunardi se ne esce col suo «bisogna convivere con la mafia», tutti pensano a una gaffe. Ma è una gaffe o è un programma di governo?

Marco Travaglio

 

IV. Il general contractor ed il project financing,
ovvero i pilastri della vecchia e della nuova tangentopoli

 

Secondo il Ministro Lunardi il pilastro fondamentale del modello TAV è il «general-contractor». Presentato come figura quasi taumaturgica per risolvere il problema dell’efficacia ed efficienza nella realizzazione delle grandi infrastrutture, grazie a questo straordinario soggetto economico in Europa e nel mondo, sempre secondo il testimonial del Cavaliere, si realizzano presto e bene le grandi opere. Proviamo dunque a vedere che cosa effettivamente sia questo pilastro. Diciamo subito che il richiamo al «general-contractor» come figura tipica delle esperienze di altri paesi non ha alcun significato, né giuridico, né economico. La definizione letterale sta solo a significare che stiamo parlando di un soggetto economico che è «interlocutore unico», responsabile e, dunque, «contraente generale» di tutte le attività ad esso affidate da un committente attraverso un «contratto» con il quale sono definite le prestazioni ed i risultati attesi. Quello che dunque «rileva», come dicono i giuristi, non è la definizione letterale del soggetto, bensì il contenuto delle prestazioni, delle attività, dei risultati attesi che, con il «contratto», il committente acquista ed affida al contraente.

Nel nostro ordinamento la figura tipica di contraente generale, unico ed autonomo, responsabile dell’esecuzione del contratto ad esso affidato, è l’«appaltatore». Il nostro codice civile, con l’articolo n. 1655, ne dà una definizione indiretta attraverso la definizione del contratto di appalto: «L’appalto è il contratto col quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un’opera o di un servizio verso un corrispettivo in denaro». Ora, come è ovvio, il contenuto della prestazione definita dal contratto di appalto muta di volta in volta. L’efficacia e la qualità del risultato dell’affidamento, dal punto di vista del committente, dipende esclusivamente dalla chiarezza con la quale sono definite le prestazioni richieste all’appaltatore e dagli strumenti, a disposizione del committente, atti a consentire la verifica della conformità delle attività realizzate con quelle pattuite e descritte dal contratto. È del tutto evidente che, tanto più queste due condizioni sono definite, tanto più il committente è garantito sul risultato. Al contrario, tanto più queste sono generiche, tanto più è l’appaltatore (contraente generale, responsabile «unico» ed «autonomo») ad avere condizioni migliori per sfruttare a suo favore (legittimamente) l’indeterminatezza dell’oggetto del contratto e degli strumenti di controllo. È dunque il «contenuto del contratto» a definire, non solo l’efficacia e qualità del risultato, ma anche le caratteristiche del soggetto economico contraente e le condizioni di interesse oggettivo e soggettivo con le quali questi sarà chiamato ad operare.

Le direttive europee, con riferimento agli appalti di lavori pubblici, propongono una definizione del tutto analoga a quella del nostro codice civile. Occorre inoltre precisare che, non a caso, sia nel codice civile, che nelle direttive, le definizioni attengono non ai «soggetti» contraenti, bensì agli «oggetti» della contrattazione. In altri termini le definizioni attengono al «contratto» e non al contraente dello stesso. La direttiva europea di riferimento è la 93/37/CEE. Il contratto di appalto di lavori pubblici è definito, all’articolo 1, in modo puntuale nei seguenti termini: «Gli appalti pubblici di lavori sono contratti a titolo oneroso, conclusi in forma scritta tra un imprenditore ed una amministrazione aggiudicatrice, aventi per oggetto l’esecuzione o, congiuntamente, l’esecuzione e la progettazione di lavori, oppure l’esecuzione, con qualsiasi mezzo, di un’opera rispondente alle esigenze specificate dalla amministrazione aggiudicatrice». Nella legge per le grandi opere, la cosiddetta legge obiettivo, viene fatto esplicito riferimento proprio a questa definizione per motivare l’introduzione della figura del “contraente generale” nel nostro ordinamento. Nella stessa relazione del Ministro Lunardi di presentazione del decreto legislativo che da attuazione alla delega del governo, sul punto, la direttiva viene pure richiamata in modo ancora più esplicito: «(...) la riforma introduce la nuova figura del contraente-generale. Il contraente generale pur essendo previsto espressamente dalla direttiva europea 93/37/CEE costituisce, nel nostro ordinamento, una novità sul piano legislativo.».

Sulla presunta novità si dirà successivamente, mentre quello che occorre subito evidenziare è che nella direttiva richiamata (sia nelle premesse, che in tutto l’articolato e in tutti gli allegati tecnici) non vi è MAI né la definizione né alcun accenno ad un soggetto economico definito «contraente-generale» o «general-contractor» che dir si voglia. Affermare come fa il Ministro che la direttiva prevede ESPRESSAMENTE questa figura è una clamorosa invenzione e comunque non corrisponde a verità. Secondo quanto sostenuto nella stessa relazione, nella direttiva vi sarebbe tale aggancio in virtù di una locuzione contenuta nella definizione dell’appalto di lavoro pubblico già citata: «... l’esecuzione, con qualsiasi mezzo, di un’opera... ». Da questa locuzione si estrae e si motiva il ruolo e le prestazioni affidate al contraente generale e definite con il D.L. 190/2002. Dice infatti il Ministro: «La norma chiarisce, in armonia con la disciplina europea, che il contraente generale è un costruttore di opere (civilisticamente, un appaltatore di opere) che peraltro, a differenza dell’appaltatore di lavori pubblici regolato dalle leggi attuali, può realizzare l’opera ad esso affidata con qualsiasi mezzo, cioè anche subaffidandola in tutto o in parte a terzi dallo stesso prescelti e coordinati e che, inoltre, deve rendere al proprio committente i servizi collaterali (progettazione, acquisizione aree, rapporti con i terzi ed indennità agli stessi) necessari alla realizzazione integrale dell’opera a partire dal progetto, anche preliminare, redatto dal committente». La motivazione addotta scivola inevitabilmente in una pura e semplice «tautologia». In apertura si afferma l’armonia con la disciplina europea e dunque il contraente generale viene, inevitabilmente, qualificato come un «appaltatore di opere» individuandone la differenza con un «appaltatore di lavori» per il fatto che può realizzare l’opera «con qualsiasi mezzo» e dunque (?) nella «libertà» di subaffidare tutte le attività necessarie a chi vuole e come vuole.

Intanto, occorre precisare, che stiamo sempre e solo parlando della definizione del contratto di appalto e, proprio perché questa è rivolta all’«oggetto» della contrattazione, e non al soggetto contraente, è su questo che la direttiva cerca di essere precisa. La definizione parte con il riferimento all’oggetto specifico e generale (i lavori). L’inciso, con qualsiasi mezzo, è ancora chiaramente riferito all’oggetto che, in questo caso (l’opera), è diverso dalla definizione generale (i lavori) e dunque non evoca alcun nuovo soggetto. Non è un caso, infatti, che sempre nello stesso articolo 1 della direttiva, dopo che al comma a) si definiscono gli appalti pubblici di lavori, al comma c) si dia proprio la definizione di un’«opera» alla quale, appunto, ci si riferisce nell’inciso dell’esecuzione con ogni mezzo: «Si intende per opera il risultato di un insieme di lavori edilizi di genio civile che di per sé esplichi una funzione economica o tecnica». Quello che dunque occorre evidenziare è che la coerenza o meno con la direttiva  europea non può essere data dal riferimento ad una locuzione, contraente-generale, tanto generica quanto, comunque, tipica del contratto di appalto.

Nella direttiva europea la definizione dei contraenti è data solo indirettamente dalla tipizzazione dei contratti, per i quali evidenzia due caratteri essenziali: l’«oggetto della prestazione» richiesta al contraente ed il «corrispettivo» che l’Amministrazione gli corrisponde. Quello che incide, ai fini della coerenza o meno della legge obiettivo con la direttiva, è il contenuto del contratto (e dunque del «corrispettivo» a fronte delle «prestazioni» richieste).

I contratti previsti e definiti dalla direttiva sono solo due: il contratto di «appalto» e quello di «concessione». Del primo abbiamo già visto la definizione, del secondo, sempre all’art. 1, la direttiva ne dà una definizione pure precisa ed inequivocabile: «La concessione di lavori pubblici è un contratto che presenta le stesse caratteristiche di cui alla lettera a), ad eccezione del fatto che la controprestazione dei lavori consiste unicamente nel diritto di gestire l’opera o in tale diritto accompagnato da un prezzo». Secondo la direttiva, dunque, la differenza fondamentale è data dalla «controprestazione» offerta al contraente dal committente. Nel caso dell’appalto questa è un «prezzo», che copre in toto il costo necessario alla realizzazione dell’opera. Nel caso della «concessione» la controprestazione consiste «nel diritto di gestire l’opera». La differenza non è solo formale, ma ha implicazioni decisamente rilevanti proprio sul piano degli interessi che il contraente può tutelare nel contratto di «appalto» (un «prezzo» come corrispettivo) o nel contratto di «concessione» (il «diritto di gestire» l’opera come corrispettivo).

La definizione del contraente generale, data dalla legge obiettivo, ci propone invece un soggetto assolutamente ibrido per il quale l’oggetto del contratto corrisponde a quello della concessione mentre il corrispettivo è esattamente quello dell’appalto: «... Il contraente generale è distinto dal concessionario di opere pubbliche per l’esclusione della gestione dell’opera eseguita». La definizione generale e vincolante della legge obiettivo è quella di un CONCESSIONARIO con l’esclusione della GESTIONE dell’opera, una evidente e palese contraddizione in termini ed in chiaro contrasto con le definizioni di appalto e di concessione contenute nella direttiva. Tale definizione è stata tradotta e precisata dal primo decreto attuativo, il D.L. 190/2002, in termini ovviamente conseguenti: «Il contraente generale provvede: allo sviluppo del progetto definito ed alle attività tecnico-amministrative occorrente al soggetto aggiudicatore per pervenire alla approvazione dello stesso da parte del CIPE, ove detto progetto non sia stato posto a base di gara; alla acquisizione delle aree di sedime: la delega di cui all’art. 6 comma 8 del DPR 8 giugno 2001 n. 237, in assenza di un concessionario, può essere accordata al contraente generale; alla progettazione esecutiva; alla esecuzione con qualsiasi mezzo dei lavori ed alla loro direzione; al prefinanziamento, in tutto o in parte, dell’opera da realizzare; (...)». Stante la definizione dei compiti del contraente-generale, e la possibilità di affidare a questi tutti i poteri del concessionario, si realizza una situazione che, con tutta evidenza, è particolarmente conveniente solo dal lato del contraente generale. Stiamo infatti parlando di un soggetto economico al quale il committente garantisce il 100% del corrispettivo necessario alla progettazione e realizzazione, dunque un appaltatore, ma al quale vengono affidati anche tutti i compiti e poteri tipici del concessionario. Un soggetto economico che somma i poteri del «concessionario» senza alcun rischio ed il ruolo dell’«appaltatore» totalmente retribuito per le attività chiamato a svolgere. La contraddizione è rilevante non solo sul piano formale, ma proprio e soprattutto sul piano economico e contrattuale.

Nel contratto di appalto, le funzioni del committente sono in capo all’amministrazione aggiudicatrice, mentre nel contratto di concessione tutte le funzioni del committente si trasferiscono in capo al concessionario. Il trasferimento di queste funzioni hanno però un senso se, e solo se, il concessionario si assume il «rischio» di recuperare, in toto o in parte, l’investimento necessario per realizzare l’opera attraverso la «gestione». In questo caso, invece, abbiamo un concessionario-committente-esecutore privato, garantito totalmente dal finanziamento pubblico dell’opera fino al 100% del costo, con, dice la legge, l’esclusione della gestione dell’opera eseguita.

Sulla presunta «novità» della definizione nel nostro ordinamento del contraente generale, non si può che esprimere il dubbio che il Ministro abbia vissuto gli ultimi decenni chissà dove. Al di là del nome attribuito al soggetto economico, di figure analoghe, caratterizzate da ruoli simili, o addirittura coincidenti, la storia del nostro Paese è infatti semplicemente ridondante. Le attività svolte ed i poteri trasferiti con leggi e concessioni alle «Aziende di Stato» e/o a «Partecipazione Statale» sono state esattamente quelle oggi attribuite al contraente-generale. Un esempio per tutti: Italposte Spa, azienda di diritto privato con capitale tutto pubblico, ha esattamente svolto il ruolo di concessionario dello Stato senza alcuna responsabilità sulla gestione degli uffici postali. Sia l’oggetto della «prestazione» che il «corrispettivo» erano esattamente quelli oggi previsti dalla legge obiettivo. Ma, non solo nella prassi delle aziende di Stato (come Italstat spa, Autostrade spa, Italstrade spa, ecc.), anche sul piano strettamente «normativo», il contraente-generale, così come oggi definito, aveva avuto un precedente assolutamente identico.

Le funzioni affidate dalla legge obiettivo al nuovo soggetto sono, infatti, esattamente quelle che il legislatore definì nel 1987 con la legge n. 80: «Norme straordinarie per l’accelerazione dell’esecuzione di opere pubbliche». Come, del resto, esattamente sovrapponibili sono le motivazioni che all’epoca furono addotte. L’unica differenza rintracciabile è data solo dalla «previsione straordinaria» che il legislatore nel 1987 ravvisava nella norma, derivante dalla consapevolezza della forzatura che operava sia rispetto alle direttive europee sia rispetto ad una corretta previsione contrattuale. Per quanto riguarda il contenuto delle funzioni attribuite la coincidenza è invece assolutamente piena. La legge 80/87 prevedeva: «... per un periodo non superiore a tre anni dall’entrata in vigore della presente legge, di affidare in concessione unitariamente con la procedura stabilita al successivo art. 3, la redazione dei progetti, le eventuali attività necessarie per l’acquisizione delle aree e degli immobili, l’esecuzione delle opere e la loro eventuale manutenzione ad imprese di costruzione, loro consorzi, e raggruppamenti temporanei». Il valore straordinario (forzato) della norma, e cioè la concessione senza gestione, consigliò infatti di stabilirne una durata limitata nel tempo (tre anni). A proporre tale norma, come abbiamo già visto, fu il Ministro dei Trasporti dell’epoca, con l’esplicita motivazione di utilizzare tale procedura per affidare i contratti per la realizzazione delle infrastrutture per il Treno ad Alta Velocità. I contratti con i general-contractor erano definiti, con la legge 80/87, delle «concessioni di progettazione e costruzione» con l’esplicita esclusione della gestione; esattamente identici dunque all’affidamento a contraente-generale, definito dalla legge 443/2001 come «... concessionario con l’esclusione della gestione».

A proposito della millantata coerenza con le direttive europee, sulla legge 80, nonostante i suo caratteri straordinari, e nonostante la sua previsione a termine, vi fu un esplicita censura della Corte Europea, che non ebbe seguito solo per il fatto che la norma nel frattempo veniva meno. Concessioni analoghe sono state adottate nello stesso periodo dallo Stato per la realizzazione del Piano Sanitario Nazionale, varato con l’art. 20 della finanziaria del 1988, con un programma che prevedeva investimenti per circa 30.000 miliardi di vecchie lire. In questo caso gli analoghi compiti affidati ai general-contractor assumevano la forma della cosiddetta «concessione di committenza», nella quale la principale differenza con la «concessione di progettazione e costruzione» è solo data dalle modalità di calcolo del corrispettivo pagato dall’Amministrazione aggiudicatrice.

Proprio sulle «concessioni di committenza» il Parlamento è intervento in modo specifico e determinato, con una legge ad hoc, la 492/1993, con la quale si stabiliva addirittura l’annullamento (retroattivo) delle concessioni che il Ministro del Bilancio Paolo Cirino Pomicino, di concerto con quello della Sanità Francesco De Lorenzo, aveva affidato a tre general-contractor privati, per un valore di 2.100 miliardi. Fra questi vi era anche Fiat-Engineering Spa, i cui dirigenti, nel momento in cui la FIAT decise di collaborare con i magistrati di Manipulite, ammisero la pattuizione di tangenti confermando quanto già aveva messo a verbale il segretario del Ministro della Sanità: «... i concessionari avrebbero messo a disposizione un 5% delle loro spettanze il quale, se ben ricordo, doveva essere diviso per il 2% alla DC, il 2% al PSI e con un sotto-accordo lo 0,50% a Pomicino e lo 0,50% al PLI». Vale la pena ricordare che il merito della legge 492/93 fu di una persona oggi più conosciuta come leader del movimento new-global, Vittorio Agnoletto.

Fu lui, come presidente della LILA, la Lega Italiana per la Lotta contro l’AIDS, a battersi e proporre la cancellazione di quei contratti con i quali i tre general-contractor si spartivano 2.100 miliardi per la costruzione dei padiglioni per i malati di AIDS.

Nel complessivo riordinamento della materia, avvenuto nel 1994 con l’emanazione della legge quadro sui lavori pubblici, proprio per la grave serie di abusi che avevano frequentemente caratterizzato l’istituto della concessione, la legislazione di riforma ha espressamente soppresso sia l’istituto della concessione di committenza che quello di sola costruzione, consentendo alla Pubblica Amministrazione il ricorso alla concessione unicamente laddove correlata alla gestione delle opere realizzate. In tal modo garantendo l’Amministrazione committente rispetto alla reale efficienza e qualità dell’opera realizzata. Tale condizione infatti risulta implicita solo nella concessione di costruzione e gestione (dovendo l’opera realizzata consentire autonomamente un adeguato ritorno economico rispetto ai costi dell’investimento sostenuti dal privato concessionario). Il contraente generale della legge obiettivo si occupa invece esclusivamente dell’organizzazione, della progettazione e della realizzazione delle opere (direttamente o mediante imprese terze), con esplicita esclusione di qualsiasi attività di successiva gestione. Fra i commenti più attenti ai contenuti della legge obiettivo, proprio questo è stato il punto giustamente sottolineato:«Il governo, a fine dicembre, ha rispettato una delle promesse tante volte ripetute durante la campagna elettorale: dare nuovo impulso alla costruzione di strade, ponti, trafori, acquedotti e ferrovie. La realizzazione di queste grandi opere è resa possibile da due nuove leggi: la legge-delega sulle infrastrutture e un apposito provvedimento collegato alla legge finanziaria. Tuttavia, se non verranno corrette, queste norme rischiano di far lievitare i costi delle opere e di riportare negli appalti pubblici sistemi e procedure poco trasparenti che furono all’origine delle indagini di Tangentopoli (...). I rischi potrebbero essere limitati qualora vi fosse una forte concorrenza: in realtà in Italia le imprese in grado di svolgere i compiti che la legge richiede al contraente generale sono pochissime, due o tre. Certo, in teoria si potrebbe aprire una concorrenza internazionale, ma ho motivo di dubitarne; nonostante gli sforzi meritevoli della Commissione Europea, gli appalti restano un’attività fortemente protetta. Il 27 novembre scorso la Corte di giustizia ha condannato il governo italiano perché le nostre norme in questa materia prevedono l’esclusione automatica delle offerte considerate troppo basse, senza neppure consentire alle imprese escluse di spiegare perché ritengono di poter far risparmiare tanti denari allo Stato. Inoltre, lo stesso provvedimento sulle infrastrutture collegato alla Finanziaria, ha riassegnato i lavori per la linea ferroviaria ad Alta Velocità Torino-Venezia alle medesime imprese alle quali essi erano stati assegnati nel 1991, un giorno prima che entrasse in vigore la nuova direttiva europea sulle procedure di appalto, e poi a loro tolti anche per la straordinaria lievitazione dei costi (...)». (Francesco Giavazzi, Grandi opere piccoli dubbi, Corriere della Sera).

L’autorevolezza del giornalista, Francesco Giavazzi, ed il peso del quotidiano sul quale scriveva, questa volta non poteva lasciare indifferente il Ministro che rispose con un lungo articolo da fare invidia al manifesto elettorale con il quale si apriva il progetto di legge «Berlusconi-Bossi». «Va detto subito che non può addebitarsi al sistema del general-contractor la nascita di Tangentopoli, perché tale sistema in Italia non è stato mai organicamente disciplinato come ci accingiamo a fare con la recente legge obiettivo (...). Inoltre il modello di general-contractor è previsto dalle direttive dell’Unione Europea». (Pietro Lunardi, Grandi opere dopo tanti ritardi, Corriere della Sera, 21 gennaio 2002, pagg. 1,11). L’articolo si apriva con queste due non verità e proseguiva con l’elenco delle cose non fatte dal centro sinistra, con il magnifico lavoro dei general-contractor sulla tratta di AV Roma-Napoli (costi triplicati, tempi triplicati) e sulla Firenze-Bologna (costi quadruplicati e tempi raddoppiati) e ricordava, infine, che proprio: «Il mancato uso di sistemi come quello del general-contractor per le grandi opere ha fatto sì che il nostro Paese non disponga dopo oltre trent’anni degli assi (...)». (Pietro Lunardi, Grandi opere dopo tanti ritardi, Corriere della Sera, 21 gennaio 2002, pagg. 1,11).

Il Ministro, negli anni ‘80 e ‘90, forse era troppo impegnato in lavori che non consentivano di vedere più in là di qualche metro di galleria. Non solo quel general-contractor, come abbiamo visto, è stato un istituto ampiamente sperimentato ed utilizzato, ma proprio su questo Tangentopoli fondava le sue fortune. Al riguardo si può solo consigliare al Ministro le analisi attente ed approfondite, agli atti, prodotte dal Parlamento, con voto unanime, a seguito della esplosione delle indagini sulla corruzione nei lavori pubblici: «CAMERA DEI DEPUTATI – COMMISSIONE VIII: “INDAGINE CONOSCITIVA IN MATERIA DI ESECUZIONE DI OPERE PUBBLICHE” - DOCUMENTO CONCLUSIVO, APPROVATO IL 29 OTTOBRE 1992» . Ancora più puntuale e tecnicamente più autorevole fu sullo stesso tema lo studio della Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Appalti pubblici e concorrenza. Relazione al Presidente del Consiglio dei Ministri. Roma, luglio 1992), nel quale proprio alla concessione senza gestione, tipo contraente-generale, dedicava uno specifico capitolo con un titolo emblematico: «Le distorsioni connesse all’utilizzazione dello strumento concessorio. (...). Per le opere pubbliche, ciò è avvenuto in larga parte mediante un utilizzo sempre più esteso dell’istituto della concessione, soprattutto in vista dei vantaggi collegati alla possibilità di accollare in tal modo al concessionario, oltre all’attività di progettazione, tutta una serie di compiti (relativi al coordinamento, alla direzione e alla contabilizzazione dei lavori) tradizionalmente spettanti all’Amministrazione. Nei termini in cui è stato concretamente utilizzato, tuttavia, lo strumento concessorio non sembra aver risolto né i problemi relativi al rispetto dei tempi e delle previsioni progettuali, né quelli legati al contenimento della spesa effettiva nei limiti di quella preventivata. In primo luogo per l’insufficiente responsabilizzazione del concessionario in ordine ai rischi tecnici e finanziari connessi alla realizzazione degli interventi, in secondo luogo per l’eccessiva disponibilità dimostrata dall’Amministrazione nei confronti delle richieste finanziarie avanzate dal concessionario nel corso del rapporto contrattuale, accolte spesso a piè di lista e senza un accurato controllo di merito circa la corrispondenza tra risultati effettivi e risorse complessivamente utilizzate (...). Va infine osservato che in larghissima parte la pratica degli affidamenti in concessione per l’esecuzione di opere pubbliche si è sviluppata in aperto contrasto con le norme comunitarie (e con la stessa normativa nazionale di recepimento) che limitano la figura della concessione ai soli contratti nei quali il corrispettivo delle attività svolte dal concessionario è rappresentato, in tutto o in parte, dal diritto di gestire l’opera realizzata. In base a tali norme, quindi, tutte le diverse forme di concessione a costruire, non accompagnate dalla gestione dell’opera, devono ritenersi equiparate all’appalto e come tali regolate».

Chi, come il Ministro, è vissuto, ha lavorato e lavora in questo settore, non può ignorare la stretta correlazione, storicamente nota e documentata, fra il sistema di tangentopoli ed il sistema della «concessione» senza responsabilità sulla «gestione», tipica della esperienza del nostro Paese. Il contraente-generale della legge obiettivo è esattamente questo. È tutt’altro che una novità, al contrario è una forma contrattuale che è stata normata e sperimentata e che, a fronte dei palesi fallimenti registrati, ha indotto il Parlamento ad intervenire in modo esplicito per la sua esclusione, considerando, appunto, proprio questo come uno dei pilastri fondamentali di tangentopoli. Occorre infine rilevare che la reintroduzione nell’ordinamento di questo istituto, già censurato dalla Corte Europea e dall’Autorità Garante del nostro Paese, avviene contestualmente a norme sulla «finanza di progetto» che possono produrre un effetto combinato straordinariamente pericoloso sulla finanza pubblica. C’è infatti un altro pilastro messo in campo per realizzare le grandi opere, il «project-financing». In quella famosa trasmissione il Cavaliere lo ha evocato, ma negli ultimi anni, per la verità, il richiamo al «project-financing», di molti amministratori, è ormai una costante in tutti quei casi dove le risorse per realizzare un opera non ci siano o siano comunque insufficienti.

La disciplina sulla cosiddetta finanza di progetto, aveva trovato una sua precisa regolamentazione, coerente con le norme comunitarie, con l’articolo 19 della legge quadro sui lavori pubblici n. 109/94, laddove definiva i caratteri del contratto di concessione. È infatti questa la forma contrattuale prevalente, se non unica, che consente di realizzare una partecipazione dell’investimento privato alla realizzazione di opere o infrastrutture pubbliche. A questo stesso articolo fa riferimento, non a caso, lo stesso articolo 37bis, della stessa legge, con il quale è stata introdotta nel nostro ordinamento la possibilità per i privati di proporre la realizzazione di opere in project-financing. «I soggetti (...) denominati promotori, possono presentare alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative alla realizzazione di lavori pubblici (...) formalmente approvati dall’amministrazione aggiudicatrice sulla base della normativa vigente, tramite contratti di concessione, di cui all’art. 19, comma 2, con risorse totalmente o parzialmente a carico dei promotori stessi». Solo nel caso della concessione infatti è possibile realizzare la previsione della direttiva europea, e cioè che la controprestazione sia data «unicamente dal diritto di gestire l’opera».

Nel contratto di appalto, di norma, l’appaltatore è un esecutore delle attività necessarie a realizzare un progetto esecutivo definito dal committente che, conseguentemente, esercita un controllo puntuale e costante, per tutta la durata dei lavori di esecuzione. È infatti nei poteri del committente nominare un «direttore dei lavori» che è chiamato, per suo conto, a verificare che l’esecuzione sia conforme a quanto previsto dal progetto e pattuito con il contratto di appalto. Nel contratto di concessione, invece, il committente trasferisce al concessionario tutte o gran parte delle sue prerogative: dalla definizione del progetto, alla esecuzione diretta o indiretta dei lavori, dalla direzione lavori al collaudo, della manutenzione e soprattutto della «gestione» fino alla scadenza del contratto di concessione, essendo appunto questa «la controprestazione» data dal committente.

Mentre nel contratto di appalto la qualità ed i costi dell’opera sono garantiti al committente con la definizione a suo carico del progetto e con il controllo esercitato in fase esecutiva dal Direttore dei Lavori; nella concessione la garanzia può essere data solo da una condizione: quella della gestione dell’opera come controprestazione, appunto. Solo questa condizione può garantire il committente che le numerose e delicate funzioni pubbliche trasferite al concessionario vengano espletate correttamente e per realizzare un’opera di qualità e con costi congrui. Solo questa condizione, il «diritto di gestire», determina nel concessionario una condizione di «interesse oggettivo e soggettivo» a definire un buon progetto e una buona esecuzione con costi e tempi contenuti. Solo se dalla gestione dell’opera dovrà ricavare (recuperare) le risorse necessarie per realizzarla, sarà stimolato a farla presto e bene. Solo se l’opera sarà fatta bene potrà utilizzarla con il massimo profitto, senza interruzioni nella gestione per tutta la durata della concessione. È dunque a questo principio fondamentale che il legislatore europeo si è ispirato nella tipizzazione del contratto di concessione.
La legge 109/94, con l’articolo 19, aveva recepito tale definizione prescrivendo due condizioni. Una era quella del limite massimo del 50% del contributo con il quale il committente poteva accompagnare il valore della controprestazione consistente nel «diritto di gestire» l’opera. L’altra era il limite massimo della concessione stabilito in una durata di 30 anni: «(...) La controprestazione a favore del concessionario consiste unicamente nel diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente tutti i lavori realizzati. Qualora nella gestione siano previsti prezzi o tariffe amministrati, controllati o predeterminati, il soggetto concedente assicura al concessionario il perseguimento dell’equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione in relazione alla qualità del servizio da prestare, anche mediante un prezzo, stabilito in sede di gara, che comunque non può superare il 50% dell’importo totale dei lavori. Il prezzo può essere corrisposto a collaudo effettuato in un’unica rata o in più rate annuali, costanti o variabili. La durata della concessione non può essere superiore a trenta anni (...)». Entrambi i limiti traducevano, in termini ragionevoli, la definizione europea, la quale, pur ammettendo la possibilità di accompagnare il diritto di gestire l’opera con un prezzo, lo fa dopo avere premesso che la controprestazione è data «unicamente» dal diritto alla gestione.

Con la legge obiettivo, il governo si è attribuito anche una delega su questa materia. La delega non è stata esercitata per quanto attiene le cosiddette opere strategiche, ma si è fatto qualcosa di più, con la legge 166/2002. Con l’art. 7 di questa legge, oltre alle molte modifiche apportate alla legge quadro sui lavori pubblici, si sono introdotte modifiche anche all’art. 19, che riformano alla radice la definizione del contratto di concessione e dunque dei possibili modelli di project-financing. Due le modifiche significative, una sul corrispettivo al concessionario: «Le parole: “che comunque non può superare il 50% dell’importo totale dei lavori, il prezzo può essere corrisposto a collaudo effettuato in un’unica rata o più rate annuali, costanti o variabili” sono soppresse». L’altra sulla durata della concessione: «Le parole: “la durata della concessione non può essere superiore a trenta anni” sono sostituite dalle seguenti: l’amministrazione aggiudicatrice, (...), può stabilire che la concessione abbia una durata anche superiore a trenta anni (...)».

Con la riforma della legge 109/94, l’istituto della concessione viene dunque totalmente ridisciplinato e, di fatto, non presenta più alcun carattere specifico. Viene meno il limite di durata della concessione, precedentemente fissato in un massimo di trenta anni, e, soprattutto, viene abrogato il limite massimo del cinquanta per cento del contributo che l’Amministrazione poteva corrispondere al concessionario al fine di garantire l’equilibrio economico finanziario della gestione, in presenza di prezzi amministrati e, quindi, di elementi economici sottratti alla capacità decisionale, ed al rischio, dell’impresa.

Al di là degli aspetti formali, la legge 109 sanciva, in coerenza con la direttiva europea, l’ovvio principio, economico e di garanzia per il committente, che il concessionario doveva recuperare con la gestione almeno il 50% dell’investimento necessario per realizzare l’opera (o che, di contro, il committente non poteva contribuire con più del 50% al finanziamento del costo per la realizzazione dell’opera). Se, infatti, la controprestazione data dal committente al concessionario deve essere «unicamente il diritto di gestire» l’opera, tanto più ci si allontana dall’«unicamente» tanto più la condizione di interesse reale del concessionario si avvicina a quella dell’appaltatore, permanendo, però, in capo allo stesso concessionario, tutti i compiti (ed i poteri) ed esso trasferiti dal committente. Se addirittura l’«unicamente» si azzera, ed il committente contribuisce alla realizzazione dell’opera fino a garantire addirittura il 100%, il concessionario diventa, di fatto, un appaltatore, controllato però non dal committente bensì dallo stesso concessionario e dunque da se stesso. Le conseguenze sono ovvie: l’interesse reale del concessionario (di fatto appaltatore, in quanto garantito al 100% sul costo di costruzione), sarà ovviamente quello di progettare (sua è la progettazione), appaltare (suo è il potere di scelta), eseguire (sua è la direzione lavori) l’opera, in modo che questa costi il più possibile senza offrire alcuna garanzia al committente né sui tempi né sulla qualità della realizzazione e della gestione. Oltre a ciò, è evidente come non si rilevi più alcuna differenza tra appalto e concessione di lavori pubblici, dal momento che in entrambi i casi il corrispettivo potrà essere unicamente il pagamento di un prezzo. Tuttavia, a differenza dell’appalto, la concessione può assumere una durata rilevantissima, oggi anche superiore a trenta anni, con la conseguenza che il costo di un’opera senza particolari rischi di natura gestionale, viene ad essere diluito nel tempo e, quindi, anche in termini di oneri finanziari, spostato a carico dei bilanci futuri dell’Amministrazione committente.

Se tale prospettiva è del tutto evidente per le poche, anche se costosissime, grandi opere, il problema è che la nuova definizione dell’istituto della concessione, e dunque la realizzazione di modelli di project-financing con l’impegno e la garanzia del committente pubblico della copertura del 100% del costo dell’opera, si applica a tutte le opere pubbliche. La modifica infatti è intervenuta non con una norma speciale, quale è la legge obiettivo, ma con la modifica di una norma generale quale appunto è la legge quadro sui lavori pubblici.

Dal 2002 i promotori privati possono proporre e realizzare opere con una concessione nella quale l’Amministrazione aggiudicatrice può garantire anche il 100% del costo. L’effetto domino, dopo le modifiche introdotte, è subito esploso. Gli «avvisi» per la ricerca dei «promotori privati» (articolo 37 bis), dal primo semestre del 2002 al primo semestre del 2003 crescono in valore del 60% e fra il 2003 ed il 2004 del 90%. Le gare sui progetti dei promotori privati (art.37 quater) crescono in valore del 30% fra il 2002 ed il 2003 e del 65% fra il 2003 ed il 2004. Ma l’effetto domino ha investito in maniera ancora più preoccupante anche l’iniziativa diretta delle Amministrazioni Pubbliche. Per le gare promosse dell’operatore pubblico (art. 20), dal primo semestre del 2002 allo stesso periodo del 2003 si registra un aumento in valore del 112% e dal 2003 al 2004 del 245%. L’aumento è semplicemente straordinario. Se i progetti che si stanno realizzando sono stati affidati solo grazie alle modifiche apportate all’istituto della concessione, ed è così per la stragrande maggioranza di questi, la tenuta dei bilanci futuri degli Enti aggiudicatari sarà tutta da verificare.

Il modello TAV compone in modo perverso i caratteri anomali di questo «project-financing», garantito dal pubblico al 100%, con i caratteri ancora più anomali del «general-contractor» privato. Il privato, nel modello TAV, assume il ruolo del «general-contractor» con tutti i poteri del concessionario ma con l’esclusione del «rischio» della gestione. Il rischio della gestione è invece a carico del concessionario al quale lo Stato ha affidato la «progettazione, costruzione e gestione dell’opera»: una società di diritto privato (spa), ma con capitale tutto pubblico (TAV Spa appunto). È su questo concessionario che rimane il rischio della «gestione» e dunque del project-financing necessario per la realizzazione. La Spa pubblica dunque nel modello TAV serve solo per garantire al contraente generale (al privato) il pagamento del 100% del costo della progettazione e della costruzione e di mantenere per se (al pubblico) il rischio della gestione. In questo modo la Spa pubblica può attivare «prestiti» nel «mercato privato» che sarà,ovviamente, più che disponibile, stante le garanzie che saranno date dal socio pubblico (lo Stato). Se poi gli «utili» derivanti dalla gestione non copriranno la «rata» di restituzione del prestito (il rischio della gestione) questo si vedrà nel futuro e comunque sarà lo Stato a garantirne la copertura. È tutta qui l’assurdità di questo modello fondato su un project-financing tutto e solo a rischio dello Stato, il quale, nel triangolo perverso con la Spa di Stato, affida tutte le attività al general-contractor privato, con un contratto che pone quest’ultimo in condizioni oggettive di realizzare il massimo delle convenienze possibili, quando, quanto e come vuole.

Il modello Tav realizza una «triangolazione» talmente assurda che solo una volontà autolesionista (o consapevolmente sciagurata) dello Stato, può impedire di vedere. Sul punto basta leggere l’analisi esemplare della già richiamata conclusione della indagine conoscitiva dell’Antitrust sul progetto di Alta Velocità: « (...) l’assenza dell’elemento dell’assunzione del rischio dell’investimento, da parte dei soggetti privati, è in grado di compromettere le potenzialità del progetto AV, e, soprattutto, di vanificare la valenza pro-concorrenziale del project-financing; (...) l’attribuzione in via esclusiva a soggetti privati dei diritti di sfruttamento di importanti infrastrutture costituisce indubbiamente una soluzione innovativa rispetto ai tradizionali modelli normativi relativi alla gestione delle grandi opere. Nel caso di specie, peraltro, poiché i beneficiari dell’esclusiva sono esenti dal rischio economico connaturato alle loro iniziative imprenditoriali, viene impedito, in concreto, il raggiungimento di quelle finalità peculiari che la partecipazione di soggetti privati alla realizzazione di grandi opere pubbliche intende perseguire. Tutto ciò si traduce, inevitabilmente, in un costo maggiore sopportato dalla collettività». La critica del modello TAV, svolta dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, non è come si vede di tipo formale, ma investe alla radice proprio l’architettura dello stesso, la sua insostenibilità dal punto di vista economico e degli interessi reali in gioco e, soprattutto, la assenza totale di rischi per il soggetto privato ed i maggiori costi conseguenti. Il problema infatti è anche il potere ed i compiti attribuiti al contraente-generale dalla legge obiettivo e dunque le conseguenze che questo può determinare nella gestione del contratto da parte dello stesso. Proviamo dunque ad analizzare le condizioni oggettive, nelle quali si trova ad operare nelle diverse fasi di attuazione delle attività affidate.

Il contraente-generale stipula un contratto con a base un Progetto Preliminare. L’attività contrattuale si avvia dunque sulla base di un importo forfettario presunto, onnicomprensivo di tutte le attività affidate. Già nella fase di progettazione il contraente cercherà, giustamente e legittimamente, di piegare a proprio favore tale potere. È del tutto evidente come la possibilità di gestire la progettazione di opere, per definizione complesse (esempio il ponte sullo Stretto di Messina) e a forte impatto territoriale (esempio le infrastrutture per l’Alta Velocità), non può che spingere a definire progetti il più possibile costosi ed ad accogliere (anzi sollecitare) tutte le richieste di varianti ed integrazioni provenienti da soggetti ed enti coinvolti in qualche modo dalla realizzazione. Partire infatti dal progetto preliminare, per opere di questa complessità, impedisce oggettivamente di avere una certezza sul costo della stessa. L’attribuzione però della progettazione definitiva ed esecutiva al contraente-generale lo pone nelle condizioni migliori per imporre il suo interesse e cioè quello (ovvio e legittimo) di scegliere le soluzioni più costose e di ampliare quanto più possibile gli interventi anche indiretti o connessi con la realizzazione dell’opera.

Il contraente-generale sarà anche nelle condizioni tecniche (professionali e di competenza) più favorevoli per motivare le scelte più convenienti dal suo punto di vista nei confronti di un committente che si è spogliato di questo ruolo e non ha alcuna possibilità di interloquire nel merito tecnico delle scelte proposte. Per l’esperienza più significativa in corso, si guardi alle competenze tecniche di «TAV Spa» (assolutamente inesistenti), per l’esperienza più rilevante del prossimo futuro, si guardi alle competenze tecniche di «Stretto di Messina Spa» (ancor meno). Eppure sono proprio questi i concessionari che hanno affidato e gestiscono la relazione contrattuale con i general-contractor.

Non meno critica è la situazione che si determina nella delega al general-contractor delle attività di esproprio e pagamento di indennizzi. L’affidamento di questa attività ad un soggetto economico privato, per il quale l’importo contrattuale ha già definito in modo forfettario tale voce, spinge lo stesso a ricorrere a tutti i mezzi possibili per costringere i soggetti da espropriare o da indennizzare ad accettare prezzi il più possibile sganciati da un importo equo definito da un soggetto pubblico o da un soggetto terzo. È altresì evidente come in questa relazione privatistica, fra espropriante ed espropriato, si possano innescare meccanismi autoritari (o ricattatori) laddove nel controllo del territorio vi sia una forte presenza di organizzazioni criminali. Anche su questo punto l’esperienza storica più significativa testimonia questa inevitabile tendenza. I general-contractor della TAV, affidatari della attività di espropriazione, tendono infatti a gestire questa cercando di realizzare le migliori condizioni possibili dal loro esclusivo punto di vista.

La stessa procedura pubblicistica dell’esproprio tende a mascherare l’interesse privato ricorrendo a formule che cercano di indurre nei soggetti espropriandi timori e preoccupazioni che spingano a comportamenti più remissivi. Esemplari, e semplicemente scandalosi, sono gli avvisi pubblicati sui quotidiani o sui FAL (Fogli Annunci Legali) delle Province, per l’avvio delle procedure di esproprio. Uno per tutti: «QUADRUPLICAMENTO VELOCE LINEA FERROVIARIA MILANO-NAPOLI - TRATTA A.C. MILANO-BOLOGNA, Provincia di Modena. Avviso di procedimento ai fini della dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità delle opere. ITALFERR Spa con sede in Roma – via Marsala, 53/61, per conto di FS Spa - Titolare dell’intervento in epigrafe la cui progettazione esecutiva e realizzazione è oggetto della concessione alla società Treno Alta Velocità - TAV Spa (...), AVVISA: che il giorno 8 giugno 2000 presso le segreterie dei comuni di Modena, Campogalliano, Soliera e Castelfranco Emilia sono stati depositati (...); che entro quindici giorni decorrenti dal giorno 9 giugno 2000 i proprietari delle aree (...); che la presente comunicazione (...); che la stessa pertanto sostituisce (...); che le eventuali osservazioni scritte vanno spedite raccomandata A.R. ed indirizzate a: ITALFERR Spa - Unità Organizzativa Espropri e Permessualistica - via Marsala, 53/61 - 00185 Roma. Roma li 9 giugno 2000. IL P.M. DELLA TRATTA A.C. MILANO BOLOGNA - ING. GALLIANO BALLARANI».(Avviso pubblicitario, Il Resto del Carlino, 9 giugno 2000). L’avviso pubblico riporta la firma del soggetto titolare della procedura, che risulta essere letteralmente: «IL P.M. DELLA TRATTA A.C. MILANO-BOLOGNA». Chi è costui? Quale società, ente o istituzione rappresenta? Nel testo dell’avviso figurano i nomi della «Provincia di Modena», di «ITALFERR Spa», di «F.S. Spa», di «TAV Spa», dei comuni di «Modena», di «Campogalliano», di «Soliera» e di «Castelfranco Emilia». Non compare mai il titolare vero della procedura e dunque il soggetto espropriante.

Il cittadino avvisato della procedura è invitato a fare osservazioni a ITALFERR Spa, ma a trattare, decidere, e pagare, sarà il titolare della procedura e cioè «IL P.M.» e cioè: il Consorzio di Imprese Cepav-Uno, general-contractor per la tratta BOLOGNA-MILANO, il quale, nell’avviso, non compare MAI.

I curiosi che hanno osato chiedere spiegazioni, hanno potuto chiarire che il P.M. non è il Pubblico Ministero, bensì il Project Manager, così per l’occasione si autodefinisce il consorzio Cepav-Uno firmatario (occulto) dell’avviso.

Ancora più critica è la situazione che si realizza nell’esecuzione. La legge 443/2001 ha sancito una condizione di assoluta libertà nell’affidamento di attività a soggetti terzi (progettisti, società di servizio, imprese, ecc.). La norma prevede espressamente che il contraente generale: « (...) possa liberamente affidare a terzi l’esecuzione delle proprie prestazioni.». Può in altri termini affidare a trattativa privata qualsiasi attività ed al soggetto che può scegliere quando e come vuole. Ma, proprio l’assoluta libertà, spingerà il contraente-generale ad indire anche gare di appalto e certamente con il criterio del massimo ribasso. In questo caso infatti i ribassi ottenuti sono per il contraente-generale, a tutti gli effetti, guadagni netti rispetto all’importo concordato con il committente. Il contraente dunque è oggettivamente spinto a realizzare un rapporto con gli affidatari terzi giocato tutto e solo sul prezzo della prestazione a scapito della qualità, per la quale non ha alcun interesse soggettivo o oggettivo in virtù della assenza di qualsiasi responsabilità sulla gestione. Tutto ciò ha delle conseguenze anche sull’interesse al controllo del sistema dei subappalti e della sub-contrazione, che tende, oggettivamente, a scomparire.

Le norme sul sub-appalto, nel nostro ordinamento, hanno come obiettivo fondamentale quello del contrasto della penetrazione della criminalità organizzata nei cantieri di lavori pubblici. Sul punto occorre premettere che le attuali norme (richiamate anche per le attività del contraente-generale), se poco efficaci nel caso di appaltatori (comunque soggetti al controllo di una amministrazione aggiudicatrice pubblica), con il «contraente-generale/committente» vengono totalmente vanificate e la compromissione con organizzazioni mafiose meno controllabile. A questo occorre aggiungere la scarsa consapevolezza sull’equivoco, spesso volutamente alimentato, fra sub-contratto e subappalto. Normalmente, infatti, la definizione di sub-appalto è riferita erroneamente a tutti i sub-contratti derivati dall’appalto principale. In realtà, fra tutti i sub-contratti che l’impresa appaltatrice può realizzare, il sub-appalto è uno di questi e non è né il solo e talvolta nemmeno quello più importante. Si ignora, generalmente, che oltre al sub-appalto ne esistono diversi altri. Ad esempio quelli utilizzati proprio dalle mafie per imporre determinate attività, quelle di «movimento terra e trasporti» e quelle di fornitura di «materiali inerti e calcestruzzo». In questi settori le mafie intervengono imponendo le loro attività alle imprese appaltatrici attraverso contratti che sfuggono, in virtù di questo equivoco, al controllo imposto dalle leggi antimafia sul subappalto: i contratti di «fornitura» (per i materiali inerti ed il calcestruzzo) e quelli di «nolo» (per i trasporti ed il movimento terra). L’obbligo della certificazione antimafia per il «sub-appalto» ed il «cottimo» non riguarda infatti quei sub-contratti, quali appunto le «forniture» ed i «noli», che non sono sottoposti alla autorizzazione della stazione appaltante e, dunque, non sono sottoposti all’obbligo della certificazione antimafia dell’affidatario di questi contratti.

Da decenni le mafie, nelle zone dove esercitano un controllo territoriale, hanno potuto imporre, senza infrangere alcuna norma antimafia, le loro prestazioni economiche. In questo modo si è potuto consumare un patto scellerato fra le imprese appaltatrici, che il certificato antimafia possono esibirlo, e le imprese mafiose alle quali il certificato non è richiesto appunto perché entrano ed escono, anche nei cantieri di lavori pubblici, grazie a sub-contratti di «fornitura» e di «nolo» che la legge antimafia non considera sub-appalti. In questo contesto è del tutto evidente come il trasferimento al general-contractor delle funzioni di committente (espropri, direzione lavori, autorizzazioni, controlli, ecc.) può peggiorare pesantemente la già precaria situazione. Si aggiunga inoltre che proprio nelle opere cosiddette strategiche l’incidenza delle attività a specializzazione mafiosa è decisamente più rilevante rispetto alle altre.

Che dire, inoltre, dei tempi e della qualità delle opere affidate ad un «concessionario con l’esclusione della gestione dell’opera»? Il contraente generale si trova in una condizione di interesse che realizza anche il paradosso di convenienza sulla durata del rapporto contrattuale, avendone anche il totale controllo sia diretto che indiretto. Non solo, anche la richiesta di varianti (quasi inevitabili per opere complesse ed affidate solo sulla base di un progetto preliminare) non possono che essere auspicate (se non sollecitate) dallo stesso contraente. Ritorna qui la condizione ibrida (e anomala) di un soggetto privato al quale sono affi-dati tutti i poteri del concessionario (e dunque del committente) senza alcuna responsabilità sulla gestione e con un interesse, reale e legittimo, a far durare più del previsto le fasi di progettazione e di costruzione e a farle costare il più possibile.

La non responsabilità sulla gestione dell’opera (e dunque l’assenza di qualsiasi rischio derivante da una cattiva esecuzione dei lavori) determina un’assenza sostanziale di interesse del contraente-generale anche sulla qualità e affidabilità dell’opera stessa. Condizione questa che si presenta in termini assolutamente più esposti rispetto alla analoga situazione dell’appaltatore; questi infatti esegue l’opera sulla base di un progetto esecutivo ed è sottoposto ad un controllo costante del committente in fase di esecuzione attraverso il Direttore dei Lavori. Nel caso del contraente-generale invece il controllo della esecuzione è in capo ad esso stesso con tutte le conseguenze ovvie di tale paradossale situazione.

C’è infine il problema della condizione giuridica nella quale il contraente generale si trova rispetto all’illecito contestato in modo prevalente durante l’era di tangentopoli: il reato di corruzione. Il problema attiene alle qualifiche di «pubblico ufficiale» e di «incaricato di pubblico servizio», che costituiscono la premessa per la contestazione dei reati contro la pubblica amministrazione. Se l’attribuzione di tali qualifiche risulta già problematica nel caso delle Spa, sia pure con capitale pubblico, nel caso del contraente generale siamo sicuramente in un contesto di esclusione. La forza perversa di questa forma contrattuale si arricchisce dunque anche della possibilità di distribuire «pasti» a tutti i potenziali commensali, a spese dello Stato e senza alcun rischio. Il general-contractor, agendo in un regime totalmente privatistico (non essendo, per legge, sottoposto alle norme sui lavori pubblici), non solo è libero di realizzare come e con chi vuole la progettazione e la realizzazione dell’opera, ma non è, sempre per legge, nemmeno un concessionario di un servizio pubblico. In questa condizione può scambiare tangenti e favori, senza alcuna possibilità, per chi volesse, o per chi potesse, di contestare un reato di corruzione o di concussione o anche solo un illecito amministrativo. Per i Magistrati, in ogni caso, tutto diventa più difficile. No, dunque, nessuna novità, anzi. Con i nuovi «istituti» del «general contractor» e del «project-financing» i riti tangentizi oggi possono essere celebrati come e più di ieri e pure con meno rischi.

Ivan Cicconi

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